国家旅游局日前发布的《全域旅游示范区创建工作导则》提出,加强规划工作,做好全域旅游顶层设计;将旅游发展作为重要内容纳入经济社会发展、城乡建设、土地利用、基础设施建设和生态环境保护等相关规划中;完善旅游规划体系;加强旅游规划实施管理。就做好全域旅游顶层设计的重要意义、亮点重点和实施建议等,本报记者采访了业内专家。

国家旅游局局长李金早在2017年全国旅游工作会议工作报告中,对2017年全域旅游工作进行了部署,提出要实施综合体制改革、全域旅游示范区创建、全域旅游全息信息系统建设三项重点工作。对此,记者进行了采访,业内人士进行了分析。

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形成发展合力

北京联合大学旅游学院教授李柏文表示,报告中提出,继续推动旅游综合体制改革取得新突破,继续推动“1+3”乃至“1+3+X”旅游管理体制创新。旅游综合体制改革的最终目的是形成以政府为主体、全社会广泛参与的现代旅游治理体系。要实现从管理到治理的转变,关键是鼓励社会化力量参与。

我国现行规划体系存在经济社会发展规划和空间规划两大序列,规划类型很多(据不完全统计,具有法定依据的各类规划至少有80多种)。其中,影响最大的是经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、国土规划(主体功能区规划)、生态环境保护规划等5类。“多规合一”也要针对这5类规划。

上述规划分别由发展改革部门、城乡规划部门、国土资源部门、环境保护主管部门主管。受价值取向、部门利益、专业限制、沟通不畅等因素影响出现了规划职能不清、规划内容打架、规划资源浪费等现象,影响了规划效力的发挥。

在国际国内发展的新形势、国家推进规划体制改革的新要求以及“多规”分久必合的大趋势下,我国规划体系改革已然迫在眉睫。

全域旅游是我国旅游产业发展的重大战略导向,是一个全新的概念。采访中,专家不约而同地提到了规划在全域旅游示范区创建中的重要性,并谈到了传统旅游规划与全域旅游规划理念的不同。

李柏文说,管理是以政府为主体,手段多是事后监管;治理则不能只靠政府,而是动员全社会力量,完善社会监督机制,实现行业自律、市场自我调节。此次报告中提出的“1+3+X”旅游管理体制,其中的“X”就是鼓励各地自主创新,推动现代治理体系的形成。

一、多规发展历程

“以前,旅游业由旅游部门一家干,可以说,旅游部门在‘单打独斗’地做规划,现在变成全域旅游规划,则是在强调各个部门之间的融合。”山东财经大学旅游发展研究所所长王旭科表示,有了全域旅游规划,一方面旅游发展规划可以更好地实施,另外一方面也更接地气了。

中科院地理科学与资源研究所资深研究员钟林生认为,之所以要推动旅游综合体制改革,根源是旅游业的产业特点。旅游是综合性产业,旅游管理工作有一定的复杂性,如果管理体制改革不到位,就无法很好地为产业发展保驾护航。

(一)经济社会发展规划

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经济社会发展规划历程

中国科学院地理科学与资源研究所研究员钟林生认为,规划在旅游业中具有纲领性和指导作用,在全域旅游示范区创建中,旅游规划依然扮演着重要角色。旅游发展规划有助于明确示范区未来发展蓝图和具体举措,统一各界认识,协调好部门利益,落实好责任关系,形成发展合力,合理配置资源,有效指导实践,保障示范区可持续发展。

针对报告中提出的要创新规划理念,将旅游作为“多规合一”的重要引领之一,将全域旅游发展贯彻到城乡建设、土地利用、生态保护等各类规划中,不断优化城乡旅游综合环境,李柏文建议,“多规合一”是推动手段,至于规划落地,则需要部门联动、产业融合。

(二)城乡规划

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城乡规划发展历程

“旅游发展规划是全域旅游示范区创建工作的前提和基础,是示范区创建工作科学、有序、规范进行的基本保障。”山西财经大学旅游学院院长弓志刚认为,全域旅游涉及面广,综合性强,必须有科学的顶层设计,通过制定全域旅游示范区发展目标、方向、定位、规模、要素结构、空间布局、环境、交通、配套规划以及战略步骤等来规范、引导全域旅游示范区的创建工作。

钟林生认为,在落实全域旅游发展理念过程中,旅游规划和城乡、土地、环保等规划应是相互促进、相互推动的关系,把全域旅游理念贯彻到城乡、土地、环保等规划中去,可以更好地切合经济社会发展实际,可以为其加分。

(三)土地利用规划

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土地利用发展规划历程